Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo - 9

B. Quejas respecto de la aplicación de convenios ratificados

76. Principales disposiciones constitucionales. El artículo 26 de la Constitución dice así:

1. Cualquier Miembro podrá presentar ante la Oficina Internacional del Trabajo una queja contra otro Miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan ratificado en virtud de los artículos precedentes.

2. El Consejo de Administración podrá, si lo considerare conveniente y antes de referir el asunto a una comisión de encuesta, según el procedimiento que más adelante se indica, ponerse en relación con el gobierno contra el cual se presente la queja, en la forma prevista en el artículo 24.

3. Si el Consejo de Administración no considerare necesario comunicar la queja al gobierno contra el cual se haya presentado, o si, hecha la comunicación, no se recibiere dentro de un plazo prudencial una respuesta que le satisfaga, el Consejo de Administración podrá nombrar una comisión de encuesta encargada de estudiar la cuestión planteada e informar al respecto.

4. El Consejo podrá seguir el mismo procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado de la Conferencia.

5. Cuando el Consejo de Administración examine una cuestión suscitada por la aplicación de los artículos 25 ó 26, el gobierno interesado, si no estuviere ya representado en el Consejo de Administración, tendrá derecho a designar un delegado para que participe en las deliberaciones del Consejo relativas a dicha cuestión. La fecha en que deban efectuarse las deliberaciones se notificará en tiempo oportuno al gobierno interesado.

77. Otras disposiciones constitucionales. Los siguientes artículos de la Constitución versan sobre otros aspectos del procedimiento de queja:

artículo 27: colaboración de los Estados Miembros con las comisiones de encuesta;

artículo 28: informe de la comisión de encuesta, con los resultados de las averiguaciones y de sus recomendaciones;

artículo 29: comunicación y publicación del informe de la comisión de encuesta, indicación de los gobiernos interesados en el sentido de que aceptan sus recomendaciones, o no las aceptan y, en este caso, si desean someter la queja a la Corte Internacional de Justicia;

artículo 31: inapelabilidad de la decisión de la Corte Internacional de Justicia;

artículo 32: facultad de la Corte Internacional de Justicia de confirmar, modificar o anular las conclusiones o recomendaciones de una comisión de encuesta;

artículo 33: recomendación del Consejo de Administración sobre las medidas que deba tomar la Conferencia en el caso de incumplimiento de recomendaciones de la comisión de encuesta o de la Corte Internacional de Justicia;

artículo 34: constatación del cumplimiento de las recomendaciones de la comisión de encuesta o de la Corte Internacional de Justicia, y recomendación del Consejo de Administración en el sentido de que cese toda acción decidida por la Conferencia.

78. Procedimiento de las comisiones de encuesta. No existe un reglamento en relación con el procedimiento de las comisiones de encuesta: siempre que se ha remitido un asunto a una comisión de encuesta, el Consejo de Administración ha dejado que sea la propia comisión la que determine su procedimiento, en consonancia con la Constitución y sujetándose únicamente a la orientación general del Consejo de Administración. En los informes de las distintas comisiones se detalla el procedimiento aplicado para el examen de las quejas, la tramitación de las comunicaciones de las partes y de otras personas u organizaciones interesadas y la organización de las audiciones.⁸⁶

C. Quejas por violación de la libertad sindical

1. Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración⁸⁷

79. Composición y mandato. Este Comité es un órgano tripartito del Consejo de Administración, y está compuesto de nueve de sus miembros y nueve suplentes, más un presidente independiente. Examina las quejas de violación de la libertad sindical y somete sus conclusiones y recomendaciones al Consejo de Administración. Pueden presentarse quejas independientemente de que el Estado demandado esté ligado por alguno de los convenios relacionados con la libertad sindical.⁸⁸

80. Admisibilidad de las quejas

(a) Las quejas deben presentarse por escrito, firmadas y respaldadas con una prueba de los alegatos referentes a infracciones concretas en materia de libertad sindical.

(b) Las quejas deben proceder de organizaciones de empleadores o de trabajadores o de gobiernos. La organización puede ser⁸⁹:

(i) una organización nacional directamente interesada en el asunto;

(ii) una organización internacional de empleadores o de trabajadores que tenga relaciones consultivas con la OIT;⁹⁰

(iii) otra organización internacional de empleadores o de trabajadores, cuando las quejas se refieran a asuntos que afecten directamente a organizaciones afiliadas a la misma.

81. Organización del trabajo del Comité

(a) El Comité se reúne tres veces al año.

(b) La Oficina puede pedir en todo momento al demandante que especifique las infracciones que son objeto de su queja, si ésta no es lo suficientemente precisa.

(c) La Oficina comunica al demandante que debe presentar un complemento de información, destinado a justificar su queja, en el plazo de un mes.⁹¹

(d) La Oficina transmite los alegatos al gobierno para que conteste en un plazo dado.

(e) El Comité decide si ha de formular una conclusión o pedir al gobierno un complemento de información.

(f) Al adoptar sus conclusiones, el Comité puede recomendar al Consejo de Administración que las comunique al gobierno, destacando las anomalías e invitándole a que adopte medidas encaminadas a subsanarlas, y a que facilite información complementaria sobre las mismas. También puede recomendar que se remita el asunto a la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical.⁹²

(g) El Comité presenta su informe en todos aquellos casos en los que haya decidido que está justificado un examen más detenido al Consejo de Administración. Ese informe se publica en el Boletín Oficial.

(h) Si el Estado ha ratificado los convenios sobre la libertad sindical pertinentes, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones se ocupa del asunto con arreglo al dispositivo ordinario de control. En cualquier otro caso, el propio Comité examina el asunto de cuando en cuando, y puede pedir a la Oficina que solicite de los gobiernos que faciliten información complementaria sobre las medidas adoptadas.

2. Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical

82. Composición, mandato y procedimiento. La Comisión está integrada por nueve personas independientes, nombradas por el Consejo de Administración y que normalmente trabajan en grupos de tres. Examina las quejas referentes a violaciones de la libertad sindical que le remite el Consejo de Administración, incluso a petición de un gobierno contra el que se presentan alegatos.⁹³ El procedimiento de la Comisión es parecido al de una comisión de encuesta,⁹⁴ y se publican sus informes.

D. Incumplimiento de la obligación de someter convenios y recomendaciones a las autoridades competentes

83. Disposición constitucional. El artículo 30 de la Constitución dice así:

En caso de que uno de los Miembros no adoptare, para la aplicación de un convenio o de una recomendación, las medidas prescritas por los párrafos 5, b), 6, b), o 7, b), i) del artículo 19 cualquier otro Miembro podrá someter la cuestión al Consejo de Administración. Si el Consejo de Administración reconociere que el Miembro no ha adoptado dichas medidas, informará a la Conferencia sobre el particular.

XII. Asistencia que puede facilitar la Oficina Internacional del Trabajo en relación con las normas internacionales del trabajo

84. Normas internacionales del trabajo y cooperación técnica. La Oficina Internacional del Trabajo realiza diversas actividades para ayudar a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores a desempeñar sus funciones en el sistema de adopción de normas del trabajo y de control. Esta tarea ha de encajar con los fines y principios básicos de la Organización, tal como los sancionan su Constitución y las normas internacionales del trabajo, y con su política de asociación activa global, que entraña una estrecha colaboración con los tres elementos constitutivos de la OIT en cada país, con objeto de determinar y de atender los objetivos nacionales en materia de normas del trabajo y cooperación técnica.

85. Servicios de asesoramiento. El Departamento de Normas Internacionales de la Oficina Internacional del Trabajo coopera estrechamente en Ginebra con los equipos multidisciplinarios — en particular, con especialistas de las normas internacionales del trabajo que forman parte de esos equipos — al respecto, para dar todo tipo de explicaciones, consejos y ayuda sobre los temas expuestos en el presente Manual. Se ofrecen esos servicios con miras a atender peticiones concretas, formuladas por gobiernos o por organizaciones de empleadores o de trabajadores, y también por medio de misiones de asesoramiento ordinarias y conversaciones organizadas por la Oficina. Pueden referirse, entre otros, a los siguientes temas: cuestionarios sobre puntos del orden del día de la Conferencia, en relación con nuevas normas; comentarios de los órganos de control, y medidas consiguientes: preparación de nuevos textos legislativos, de memorias de los gobiernos y de documentos varios para su presentación a las autoridades competentes; organización de consultas entre los gobiernos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores a propósito de las normas del trabajo y de las actividades de la OIT; plena participación de esas organizaciones en los procedimientos de establecimiento de normas y control.

86. Contactos directos. El procedimiento de los contactos directos permite el examen por un representante del Director General de la OIT, junto con representantes del país interesado, de los problemas que influyen en la ratificación o la aplicación de convenios y recomendaciones o de un caso sometido al Comité de Libertad Sindical. Con arreglo a los principios formulados por los órganos de control responsables, las dificultades prácticas o jurídicas deben ser lo bastante importantes como para que estén justificados los contactos directos. El procedimiento es el siguiente:

(a) Pueden sugerir la posibilidad de que se recurra al establecimiento de contactos directos la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia o el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración; también puede tomar tal iniciativa el gobierno interesado.

(b) El Director General habla del asunto con el gobierno interesado, que debe expresar su pleno acuerdo.

(c) Previamente, deben definirse con precisión los temas que vayan a examinarse.

(d) Mientras esté habiendo contactos directos, los órganos de control suspenderán su examen del caso, durante un período que no excederá normalmente de un año, para poder tener en cuenta el resultado de los mismos.

(e) La forma de los contactos directos se deriva de su objetivo, a saber, contribuir a que el gobierno pueda exponer detalladamente los diferentes aspectos de la cuestión, para que los órganos de control puedan apreciarlos cabalmente.

(f) Los contactos directos deben establecerse entre personas que conozcan perfectamente todos los aspectos de la cuestión, entre ellos los representantes del gobierno que tengan una responsabilidad y una experiencia que les permitan hablar con autoridad de la situación existente en su país, así como acerca de la actitud y de la intención de su gobierno sobre el particular.

(g) El Director General designa a un representante, que podrá ser una personalidad independiente o un funcionario de la Oficina plenamente competente en la materia.

(h) El representante del Director General podrá visitar el país, de acuerdo con el gobierno interesado, para hablar del tema con representantes del gobierno, explicar los comentarios de los órganos de control, informarse cabalmente de la posición del gobierno y de la naturaleza exacta de las dificultades en cuestión y poner a disposición de los órganos de control todas las informaciones del caso que le haya facilitado el gobierno.

(i) En la realización de su cometido, el representante del Director General entra en contacto con las organizaciones de empleadores y con las organizaciones de trabajadores, para ponerlas al corriente de los asuntos tratados y conocer su opinión al respecto.

(j) No debe entenderse en ningún caso que el establecimiento de contactos directos, y la misión que se asigne a las personas designadas a estos efectos por el Director General, recortan las funciones y atribuciones de los órganos de control.

⁸⁶ Véase, por ejemplo: Boletín Oficial, vol. LXXVI (1991), serie B, suplementos 2 y 3.

⁸⁷ El procedimiento del Comité de Libertad Sindical se describe en varias decisiones del Consejo de Administración, adoptadas entre sus 117.^a (noviembre de 1951) y 209.^a (mayo-junio de 1979) reuniones, así como en folletos y otras publicaciones de la OIT.

⁸⁸ Se debe esto a que, en virtud de su acatamiento de la Constitución, todos los Estados Miembros tienen la obligación de reconocer el principio de la libertad sindical.

⁸⁹ El propio Comité decide si cabe considerar que el demandante es una organización a estos efectos. La Oficina está facultada para pedir información complementaria a una organización demandante, con objeto de determinar su naturaleza exacta.

⁹⁰ En el momento de publicar este documento: la Organización Internacional de Empleadores, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, la Organización para la Unidad Sindical Africana, la Confederación Mundial del Trabajo y la Federación Sindical Mundial.

⁹¹ Más tarde, sólo serán admisibles aquellas nuevas pruebas que no fue posible alegar en ese plazo de un mes.

⁹² Véase el párrafo 82.

⁹³ Esas quejas pueden referirse a: i) Estados Miembros que hayan ratificado convenios relacionados con la libertad sindical; ii) Estados Miembros que no hayan ratificado los convenios pertinentes y que acepten que se remita el caso a la Comisión; y iii) Estados no miembros de la OIT que lo sean de las Naciones Unidas, si el Consejo Económico y Social ha transmitido el caso y el Estado lo ha aceptado.

⁹⁴ Véase el párrafo 78 anterior.