Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo - 5

24. Inadmisibilidad de reservas. Los convenios contienen diversas disposiciones para facilitar la flexibilidad (véanse los párrafos 7 y 8 anteriores), entre ellas las que permiten específicamente a los Estados ratificantes limitar o matizar las obligaciones que asumen en virtud de la ratificación (véanse los párrafos 20 a 23). No son, sin embargo, posibles otras limitaciones de las obligaciones de un convenio que no sean las específicamente establecidas en él (no ha lugar a reservas).²⁷

25. Registro de ratificaciones y aceptación de obligaciones. Los artículos finales de todos los convenios contienen disposiciones relativas al registro de ratificaciones por el Director General y su notificación de las mismas a todos los Estados Miembros, así como su comunicación al Secretario General de las Naciones Unidas, para el registro de los convenios de conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas. Se comunican todas las ratificaciones al Consejo de Administración, y se notifican a los Estados Miembros mediante su publicación en el Boletín Oficial. Se hace lo mismo con las declaraciones y otros documentos que aceptan o modifican obligaciones, según se indica en los párrafos 20 a 23.

26. Entrada en vigor. Todos los convenios contienen disposiciones relativas a su entrada en vigor. Desde 1928, los convenios suelen entrar en vigor doce meses después del registro de la segunda ratificación y posteriormente, respecto de cada Estado ratificante, doce meses después del registro de su ratificación. Hay, sin embargo, disposiciones diferentes en ciertos convenios marítimos y en algunos otros. Hasta que no entra en vigor, un convenio no puede surtir efectos en derecho internacional.

27. Obligaciones que se derivan de la ratificación. En virtud del artículo 19, 5), d) de la Constitución, el Estado que ratifica un convenio se compromete a adoptar "las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones de dicho convenio".²⁸ La obligación no consiste únicamente en incorporar el convenio al derecho interno, sino que entraña también la necesidad de velar por su aplicación en la práctica.

28. Incorporación al derecho interno. En virtud de las disposiciones constitucionales de ciertos países, los convenios ratificados adquieren fuerza de ley nacional. Incluso en tales casos, es necesario tomar medidas adicionales:

(a) para eliminar cualquier contradicción entre las disposiciones del convenio y la legislación y la práctica nacionales preexistentes;

(b) para dar efecto a las disposiciones del convenio que no son de cumplimiento automático (por ejemplo, las que requieren que ciertos asuntos vengan regidos por la legislación nacional o decididos por las autoridades competentes, o que exigen la adopción de medidas administrativas especiales);

(c) para imponer sanciones en los casos apropiados;

(d) para tener la seguridad de que a todas las autoridades y personas interesadas (empleadores, trabajadores, servicios de inspección del trabajo, tribunales, autoridades administrativas, etc.) les consta la incorporación del convenio al derecho interno y, en caso necesario, para dar orientaciones.

29. Consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Recomendación núm. 152 (párrafo 5, c)) aboga por que se consulte a representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, habida cuenta de la práctica nacional, a propósito de la preparación y aplicación de medidas legislativas o de otra índole encaminadas al cumplimiento de convenios — especialmente de los ratificados — y la aplicación de recomendaciones, en particular de las disposiciones relativas a la consulta y la colaboración con representantes de los empleadores y de los trabajadores.

30. Territorios no metropolitanos, de cuyas relaciones internacionales es responsable un Estado Miembro. En virtud del artículo 35 de la Constitución, los Estados deben comunicar una declaración sobre la aplicación de los convenios en los territorios no metropolitanos de cuyas relaciones internacionales sean responsables.²⁹

31. Efectos de la retirada de la OIT. El artículo 1 (última frase del párrafo 5) de la Constitución estipula lo que sigue:

... Cuando un Miembro haya ratificado un convenio internacional del trabajo, su retiro [de la Organización] no menoscabará la validez de todas las obligaciones que se deriven del convenio o que se refieran a él, respecto del período señalado en dicho convenio.

32. Cuadro de ratificaciones. La Oficina presenta un informe a la Conferencia donde se indican las ratificaciones de los convenios y de los Estados.³⁰

IV. Memorias sobre convenios ratificados

33. Obligación de enviar memorias. El artículo 22 de la Constitución³¹ dice así:

Cada uno de los Miembros se obliga a presentar a la Oficina Internacional del Trabajo una memoria anual sobre las medidas que haya adoptado para poner en ejecución los convenios a los cuales se haya adherido. Estas memorias serán redactadas en la forma que indique el Consejo de Administración y deberán contener los datos que éste solicite.

34. Sistema de presentación de memorias. El Consejo de Administración aprobó en noviembre de 1993³² el sistema siguiente de presentación de memorias, que ha de entrar en vigor en 1996, para un período de prueba de cinco años:³³

(a) Primera y segunda memorias. Se pide una primera memoria detallada³⁴ en el año que sigue al de la entrada en vigor del convenio para cada Estado. Se pide una segunda memoria detallada dos años después de la primera (o un año más tarde, si es el año en el cual han de presentar en todo caso una memoria periódica todos los Estados que han ratificado ese convenio).

(b) Memorias periódicas. Se solicitan otras memorias con la periodicidad siguiente, quedando entendido que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones puede pedir memorias detalladas sin ceñirse a esa periodicidad.

(i) Memorias bienales. Se solicitan automáticamente memorias detalladas cada dos años sobre los diez Convenios siguientes, calificados de prioritarios:³⁵

-- libertad sindical: núms. 87 y 98; -- abolición del trabajo forzoso: núms. 29 y 105; -- igualdad de trato y de oportunidades: núms. 100 y 111; -- política del empleo: núm. 122; -- inspección del trabajo: núms. 81 y 129; -- consulta tripartita: núm. 144.

(ii) Memorias quinquenales.. Se piden memorias simplificadas³⁶ cada cinco años en relación con otros convenios (véase el cuadro, más adelante). Se requiere, no obstante, una memoria detallada:

-- cuando la Comisión de Expertos ha formulado una observación o una solicitud directa que piden respuesta, o -- cuando la Comisión de Expertos considera que debe comunicarse una memoria detallada a causa de posibles cambios de la legislación o la práctica de un Estado Miembro, que repercutan acaso en su modo de aplicar el convenio.

(c) Memorias no periódicas.. Deben presentarse memorias detalladas no periódicas sobre la aplicación de un convenio ratificado cuando:

(i) la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, por iniciativa suya o de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, lo pide;

(ii) la Comisión de Expertos ha de examinar el curso dado a los procedimientos iniciados por el Consejo de Administración en relación con los artículos 24 ó 26 de la Constitución o ante el Comité de Libertad Sindical;³⁷

(iii) se han recibido comentarios de organizaciones nacionales o internacionales de empleadores o de trabajadores, y la Comisión de Expertos estima que está justificada una memoria detallada, habida cuenta de la respuesta del gobierno o porque no haya contestado;

(iv) no se ha presentado una memoria, o no se ha dado una respuesta, a los comentarios de los órganos de control (si no se contesta una y otra vez, o la respuesta es manifiestamente inadecuada, la Comisión de Expertos puede examinar, no obstante, el asunto tomando como base la información disponible).

(d) Exención de la obligación de presentar una memoria. A reserva de las condiciones y garantías establecidas por el Consejo de Administración,³⁸ no se piden memorias sobre los convenios que no corresponden ya a necesidades actuales.³⁹

35. Memorias detalladas. Para cada convenio debe haber una memoria detallada en la forma aprobada por el Consejo de Administración. En el formulario correspondiente se reproducen las disposiciones sustanciales del convenio y se indican los datos sobre el mismo que han de facilitarse. Hay preguntas concretas sobre algunas de las disposiciones de fondo, para facilitar el acopio de una información que permita a los órganos de control apreciar el modo en que se aplica el convenio. Los formularios de memoria suelen contener preguntas sobre los siguientes puntos:

(a) Leyes, reglamentos, etc. Procede enumerar todos los textos legislativos y agregar un ejemplar de los mismos a la memoria (a menos que se haya hecho esto ya anteriormente).

(b) Exclusiones, excepciones y otras limitaciones autorizadas. Varios convenios permiten excluir a ciertas categorías de personas, actividades económicas o regiones de su aplicación, pero exigen de los Estados ratificantes, deseosos de acogerse a tal exclusión, que indiquen en su primera memoria correspondiente al artículo 22 la medida en la cual recurren a ella. Es, pues, indispensable dar indicaciones sobre el particular en la primera memoria, ya que después no serán posibles esas limitaciones. Los mismos convenios pueden estipular que, en las memorias correspondientes al artículo 22 subsiguientes, se precise hasta qué punto se aplica, pese a ello, el convenio a las personas, actividades o sectores excluidos.

(c) Aplicación del convenio. Debe proporcionarse información detallada, para cada uno de los artículos del convenio, sobre las disposiciones legislativas u otras medidas encaminadas a su aplicación. Algunos convenios contienen disposiciones en virtud de las cuales deben figurar ciertos datos en la memoria (por ejemplo, sobre la aplicación práctica del convenio o de algunos artículos del mismo en los casos de exclusión).

(d) Efectos de la ratificación. Se pide información sobre las disposiciones constitucionales con arreglo a las cuales se haya incorporado al derecho interno el convenio ratificado y sobre las medidas adicionales adoptadas para dar efectividad al convenio.⁴⁰

(e) Comentarios de los órganos de control. Si la Comisión de Expertos o la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia han hecho observaciones o solicitado información, la memoria debe indicar las medidas tomadas o proporcionar la información solicitada.

(f) Ejecución. Se pide a los gobiernos que indiquen las autoridades responsables de la administración y la ejecución de la legislación correspondiente y que faciliten información sobre sus actividades. Pueden adjuntarse ejemplares de los informes pertinentes, publicados por estas autoridades o — si se han facilitado ya anteriormente — remitir a ellos.

(g) Decisiones judiciales o administrativas. Se pide a los gobiernos que proporcionen una copia o un resumen de las decisiones oportunas.

(h) Apreciación general. Se pide a los gobiernos que den una apreciación general del modo en que se aplica el convenio, con extractos de informes oficiales, estadísticas sobre los trabajadores amparados por la legislación o por convenios colectivos, detalles sobre las infracciones de la legislación, procesamientos, etc.

(i) Observaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Debe proporcionarse información completa en toda respuesta de un gobierno.⁴¹

(j) Comunicación de las memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Deben indicarse los nombres de las organizaciones a las que se hayan comunicado copias de las memorias.⁴²

36. Memorias simplificadas.. Estas memorias contienen únicamente:

(a) Leyes, reglamentos de aplicación, etc.: información sobre posibles cambios de la legislación y la práctica que repercutan en la aplicación del convenio, y sobre las características y los efectos de esos cambios.

(b) Aplicación del convenio: información estadística o de otra índole, y comunicaciones estipuladas en el mismo (incluida la información pertinente sobre las exclusiones autorizadas).

(c) Comunicación de copias de las memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores: indicación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores a las que se han enviado copias de la memoria simplificada.

(d) Observaciones de organizaciones de empleadores y de trabajadores: comentarios remitidos por las organizaciones de empleadores y de trabajadores a las que se han enviado copias de la memoria simplificada.

37. Consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En el Convenio núm. 144, en su artículo 5, 1), d), y en la Recomendación núm. 152, en su párrafo 5, e), se establece la consulta a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores sobre las cuestiones que puedan derivarse de las memorias sobre convenios ratificados que hayan de comunicarse a la Oficina.

38. Comunicación de memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En virtud del artículo 23, 2), de la Constitución, deben comunicarse copias de todas las memorias sobre la aplicación de convenios ratificados a las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores. Se puede hacer esto antes de terminar la memoria, pidiendo comentarios que puedan tenerse todavía en cuenta, o bien al enviarla a la OIT. En todo caso, al remitir sus memorias a la OIT los gobiernos deben indicar cuáles son las organizaciones a las que se han transmitido. Esas organizaciones pueden formular observaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados.

39. Observaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Un gobierno puede recibir directamente de una organización observaciones referentes a la aplicación de un convenio ratificado o a la legislación pertinente, independientemente de que guarden relación con alguna de las memorias del gobierno. En la memoria del gobierno deben darse todos los detalles del caso, incluida normalmente una copia de las observaciones, junto con una respuesta eventual suya. También puede ocurrir que la Oficina reciba directamente observaciones de una organización; en este caso, la Oficina acusa recibo y envía al mismo tiempo una copia al gobierno correspondiente, para que pueda contestar.

40. Procedimiento de la OIT para solicitar las memorias.⁴³

(a) Las comunicaciones en que se solicitan las memorias sobre la aplicación de convenios ratificados se envían a los gobiernos en febrero de cada año, junto con una lista de los convenios sobre los que han de presentarse memorias detalladas, o simplificadas; formularios de memoria adoptados por el Consejo de Administración en el caso de las memorias detalladas, o cuestionarios más breves en el de las simplificadas; copias de las observaciones y solicitudes directas de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones que procede contestar; copia de las deliberaciones sobre un caso concreto, en relación con el cual haya de examinar una memoria la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia; y notas explicativas sobre distintos asuntos que han de tenerse en cuenta al preparar las memorias. También se envían copias de las solicitudes de envío de memorias y de los comentarios correspondientes de la Comisión de Expertos a las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores.

(b) De conformidad con una decisión del Consejo de Administración, las memorias se solicitan para el 1º de junio o — a más tardar — para el 1º de septiembre de cada año.⁴⁴ Los gobiernos pueden transmitir todas sus memorias simultáneamente o escalonadamente. Las memorias deben cubrir el período correspondiente hasta la fecha de transmisión. Se envían recordatorios apropiados a los gobiernos que no han transmitido para entonces sus memorias, y se puede tomar contacto al respecto con los delegados gubernamentales en la reunión de junio de la Conferencia. También puede pedirse a las oficinas exteriores de la OIT que aporten su colaboración, dirigiéndose a los gobiernos.

(c) Para atender una petición de la Comisión de Expertos, al recibir las memorias de los gobiernos, la Oficina se cerciora de que contienen información y documentos en respuesta a observaciones o solicitudes directas de la Comisión de Expertos o a observaciones de la Comisión de la Conferencia. En caso negativo, sin entrar en el fondo de la cuestión, la Oficina indicará al gobierno la necesidad de recibir tal respuesta. La Oficina ha de dirigirse asimismo a los gobiernos cuando las memorias no vienen acompañadas de ejemplares de los textos legislativos, estadísticas y demás datos necesarios y, si no es posible disponer de ellos de otro modo, ha de pedirles que remitan tal documentación. Los órganos de control competentes examinan el fondo de la información facilitada.

41. Resumen. En virtud del artículo 23, 1), de la Constitución, debe presentarse un resumen de las memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados en la siguiente reunión de la Conferencia. Ese resumen se publica en forma abreviada y tabulada en el Informe III (Parte 1A). Además, la Oficina (por conducto de la secretaría de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia) facilita copias íntegras de todas las memorias sobre convenios ratificados, para su consulta en la Conferencia.

²⁷ Véase el Memorándum presentado por la OIT a la Corte Internacional de Justicia en Caso de genocidio (Boletín Oficial de la OIT, vol. XXXIV (1951), págs. 280 a 321).

²⁸ En lo que se refiere a la terminación de las obligaciones contraídas en virtud de un convenio ratificado, véanse los párrafos 69 a 73.

²⁹ En 1964, la Conferencia adoptó un instrumento de modificación de la Constitución, para suprimir el artículo 35 y sustituirlo por nuevas disposiciones en el artículo 19, sobre la aceptación de convenios respecto de los territorios no metropolitanos de cuyas relaciones internacionales es responsable un Estado Miembro. Ese instrumento no ha entrado aún en vigor.

³⁰ Informe III (Parte 2).

³¹ La obligación que se deriva del artículo 22, en el sentido de presentar memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados es distinta de otras varias estipuladas en diferentes convenios, en los que se exige el suministro periódico de información (por ejemplo, estadísticas o informes de la inspección del trabajo) a la Oficina Internacional del Trabajo. Las obligaciones inherentes a convenios concretos son independientes, y no las afectan los cambios del sistema de presentación de memorias en virtud del artículo 22, que se describe ahora.

³² Véanse los documentos GB.258/6/19 (apéndice I) y, en lo que se refiere a las medidas de transición, GB.261/LILS/4/4 (noviembre de 1994).

³³ Se decidió que no se pedirían más memorias generales anuales en virtud del artículo 22.

³⁴ Véase el contenido de una memoria detallada en el párrafo 35, más adelante.

³⁵ El Consejo de Administración puede revisar periódicamente la lista de convenios prioritarios.

³⁶ Véase el contenido de una memoria simplificada en el párrafo 36, más adelante.

³⁷ Véanse en los párrafos 74 a 83.

³⁸ En su 229.^a reunión (febrero-marzo de 1985). El párrafo 4 del documento GB.229/10/9 dice así:

(a) En caso de producirse algún cambio en la situación que diese renovada importancia a cualquiera de los convenios en cuestión, el Consejo de Administración podría volver a exigir que se presentasen memorias detalladas sobre su aplicación.

(b) Las organizaciones de empleadores y de trabajadores seguirían gozando de libertad para presentar comentarios sobre los problemas planteados en las áreas cubiertas por los convenios en cuestión. De acuerdo con los procedimientos establecidos, estos comentarios serían examinados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que podría pedir la información (incluida una memoria detallada) que juzgase necesaria.

(c) La Comisión de Expertos, basándose en la información proporcionada en las memorias generales o que haya llegado a su conocimiento por cualquier otro cauce (como, por ejemplo, los textos legislativos), podría libremente, y en cualquier momento, hacer comentarios y pedir información sobre la aplicación de los convenios de que se trate, e incluso solicitar una memoria detallada.

(d) Seguiría vigente el derecho a invocar las disposiciones constitucionales con respecto a la presentación de reclamaciones y quejas (artículos 24 y 26) en relación con los convenios en cuestión.

³⁹ Los 21 Convenios actualmente clasificados en esta categoría son los núms. 15, 20, 21, 28, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 43, 48, 49, 50, 60, 64, 65, 67, 86 y 104.

⁴⁰ Véase el párrafo 28.

⁴¹ Véase el párrafo 39.

⁴² Véase el párrafo 38.

⁴³ En el párrafo 54 se detalla el procedimiento de examen de las memorias.

⁴⁴ Los gobiernos pueden transmitir todas sus memorias con un único envío, o bien progresivamente en grupos separados. Las memorias deben cubrir el período comprendido hasta la fecha de transmisión.