Manual sobre procedimientos en materia de convenios y recomendaciones internacionales del trabajo - 2

I. Adopción de normas internacionales del trabajo

1. Naturaleza y fundamento constitucional de los convenios y las recomendaciones. Los convenios son instrumentos que crean obligaciones jurídicas al ser ratificados. Las recomendaciones no se prestan a la ratificación, sino que señalan pautas para orientar la política, la legislación y la práctica de los Estados Miembros. La Conferencia Internacional del Trabajo adopta ambos tipos de instrumentos.² El artículo 19 de la Constitución dice así:

1. Cuando la Conferencia se pronuncie a favor de la adopción de proposiciones relativas a una cuestión del orden del día, tendrá que determinar si dichas proposiciones han de revestir la forma: a) de un convenio internacional, o b) de una recomendación, si la cuestión tratada, o uno de sus aspectos, no se prestare en ese momento para la adopción de un convenio.

2. En ambos casos, para que la Conferencia adopte en votación final el convenio o la recomendación será necesaria una mayoría de dos tercios de los votos emitidos por los delegados presentes.

2. Inclusión de un punto en el orden del día de la Conferencia. El Consejo de Administración fija el orden del día de las reuniones de la Conferencia (artículo 14 de la Constitución). En los casos de urgencia especial o cuando lo justifican otras circunstancias especiales (tal como, por ejemplo, cuando se trata de considerar un proyecto de protocolo), el Consejo de Administración puede decidir someter la cuestión a la Conferencia para que sea objeto de simple discusión; en cualquier otro caso, una cuestión inscrita en el orden del día de la Conferencia se considera sometido a ésta para ser objeto de doble discusión, es decir, que se tratará en las reuniones de la Conferencia (artículo 34, 4), 6) y 7) del R.C.³). El Consejo de Administración puede decidir también someter la cuestión a una conferencia técnica preparatoria (artículo 14, 2) de la Constitución y artículos 34, 5) y 36 del R.C.). La propia Conferencia puede decidir, por mayoría de dos tercios de los votos de los delegados presentes, incluir un punto en el orden del día de su reunión siguiente (artículo 16, 3) de la Constitución).

3. Procedimiento de doble discusión. Las fases del procedimiento de doble discusión son las siguientes:⁴

(a) La Oficina prepara un informe sobre la legislación y la práctica en los distintos países, junto con un cuestionario. En uno y otro se pide a los gobiernos que consulten a las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores antes de dar por terminadas sus respuestas, que han de enviar dieciocho meses, por lo menos, antes de la apertura de la reunión de la Conferencia en que haya de discutirse la cuestión (artículo 39, 1) del R.C.).

(b) Para figurar en el informe, las respuestas de los gobiernos deben llegar a la Oficina once meses, por lo menos, antes de la apertura de dicha reunión (artículo 39, 2) del R.C.).

(c) La Oficina prepara un nuevo informe basado en las respuestas de los gobiernos, indicando las principales cuestiones que debe considerar la Conferencia. Este informe se envía a los gobiernos cuatro meses, por lo menos, antes de la apertura de la reunión de la Conferencia (artículo 39, 3) del R.C.).

(d) La Conferencia examina esos informes — normalmente, en comisión — y, si decide que la cuestión es apropiada para ser objeto de un convenio o una recomendación, adopta las conclusiones que considere adecuadas y decide que se incluya la cuestión en el orden del día de la reunión siguiente, o bien pide al Consejo de Administración que inscriba la cuestión en el orden del día de una reunión ulterior (artículo 39, 4) del R.C.).

(e) Basándose en las respuestas de los gobiernos y teniendo en cuenta la primera discusión de la Conferencia, la Oficina prepara uno o varios proyectos de convenio o de recomendación y los envía a los gobiernos dentro de los dos meses que siguen a la clausura de la reunión de la Conferencia (artículo 39, 6) del R.C.).⁵

(f) Se pide de nuevo a los gobiernos que consulten a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Los gobiernos disponen de tres meses para sugerir enmiendas o presentar observaciones (artículo 39, 6) del R.C.).⁵

(g) Basándose en las respuestas de los gobiernos, la Oficina redacta un informe definitivo, que contiene el texto de los proyectos de convenio o de recomendación con las enmiendas que se han estimado necesarias, y lo envía a los gobiernos tres meses, por lo menos, antes de la apertura de la reunión en que haya de discutirse la cuestión (artículo 39, 7) del R.C.).⁵

(h) La Conferencia decide si ha de tomar como base para su segunda discusión el texto de los proyectos de convenio o de recomendación preparado por la Oficina y el modo de examinarlos, habitualmente en comisión para empezar. Se someten todas y cada una de las cláusulas de un proyecto de convenio o de recomendación a la Conferencia, para su adopción. El texto así adoptado por la Conferencia se remite, para la preparación del texto definitivo, al Comité de Redacción.⁶ Redacción se somete a la Conferencia para la votación final, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución (véase más arriba el párrafo 1, así como el artículo 40 del R.C.).

(i) Si la Conferencia se pronuncia en contra de un proyecto de convenio contenido en el informe de una comisión, puede devolvérselo para su conversión en una recomendación (artículo 40, 5) del R.C.).

(j) Si un proyecto de convenio no obtiene en la votación final la mayoría de dos tercios de los votos requerida para su adopción, sino únicamente una mayoría simple, la Conferencia puede devolverlo al Comité de Redacción, para que lo transforme en una recomendación (artículo 41 del R.C.).

4. Procedimiento de simple discusión. Las fases del procedimiento de simple discusión son las siguientes:⁷

(a) La Oficina prepara un breve informe sobre la legislación y la práctica en los diferentes países, junto con un cuestionario redactado con miras a la preparación de convenios o recomendaciones,⁸ y lo envía a los gobiernos dieciocho meses, por lo menos, antes de la apertura de la reunión de la Conferencia en que haya de discutirse la cuestión. Se pide a los gobiernos que consulten a las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores (artículo 38, 1) del R.C.).⁹

(b) Las respuestas de los gobiernos deben llegar a la Oficina once meses, por lo menos, antes de la apertura de dicha reunión (artículo 38, 1) del R.C.).

(c) Basándose en las respuestas de los gobiernos, la Oficina redacta un informe definitivo, que puede contener uno o varios proyectos de convenio o de recomendación,¹⁰ y lo envía a los gobiernos cuatro meses, por lo menos, antes de la apertura de la reunión de la Conferencia (artículo 38, 2) del R.C.).

(d) Si la cuestión ha sido estudiada por una conferencia técnica preparatoria, la Oficina puede, según la decisión que haya adoptado el Consejo de Administración, o bien enviar a los gobiernos un informe resumido y un cuestionario (véase más arriba a) y b)) o bien redactar directamente, basándose en la labor de la conferencia técnica preparatoria, un informe definitivo (véanse el párrafo c) anterior y el artículo 38, 4) del R.C.).

(e) El examen y adopción final de proyectos de convenio y de recomendación¹¹ por la Conferencia sigue el mismo trámite que cuando se trata del procedimiento de doble discusión (véanse los párrafos 3, h) a j)).

5. Revisión de un convenio o de una recomendación. El procedimiento de revisión de convenios y recomendaciones figura en los artículos 43 a 45 del Reglamento, pero es esencialmente idéntico al descrito en los párrafos 3 y 4 anteriores y, en la práctica, remite a los mismos artículos del Reglamento.

6. Lenguas. Se adoptan los textos auténticos, francés e inglés, de los convenios y de las recomendaciones.¹² La Oficina puede hacer traducciones oficiales de los mismos, que podrán considerar auténticas los gobiernos interesados (artículo 42 del R.C.).¹³

7. Circunstancias especiales que se tienen en cuenta. El artículo 19, 3), de la Constitución, dice así:

3. Al elaborar cualquier convenio o recomendación de aplicación general, la Conferencia deberá tener en cuenta aquellos países donde el clima, el desarrollo incompleto de la organización industrial u otras circunstancias particulares hagan esencialmente diferentes las condiciones de trabajo, y deberá proponer las modificaciones que considere necesarias de acuerdo con las condiciones peculiares de dichos países.

Por esta razón, en los informes y cuestionarios relativos a la legislación y la práctica que prepara la Oficina en consonancia con lo expuesto en los párrafos 3 y 4 anteriores, se pide a los gobiernos que indiquen cualesquiera particularidades nacionales que puedan engendrar dificultades en la aplicación práctica del instrumento previsto y sugieran el modo en que pueden superarse tales dificultades. Además, los delegados gubernamentales, de los empleadores y de los trabajadores en la Conferencia pueden mencionar condiciones nacionales especiales que deban tenerse en cuenta al preparar nuevas normas.

8. Flexibilidad de las normas. La Conferencia ha recurrido a diversos medios para dar flexibilidad al alcance, a los métodos de aplicación o a las obligaciones de fondo de las normas internacionales del trabajo.¹⁴ Por ejemplo:

(a) Cláusulas que establecen normas modificadas para los países que se mencionan. La Conferencia no ha recurrido últimamente a ellas.

(b) Adopción de un convenio que enuncia los principios básicos, junto con una recomendación (o complementado más tarde por ella) que orienta sobre los pormenores técnicos y prácticos de su aplicación.

(c) Formulación de las normas de un modo amplio y general — por ejemplo, para fijar objetivos de política social —, de modo tal que sean las condiciones y prácticas nacionales, a menudo después de consultar a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, las que determinen los métodos de aplicación (leyes, reglamentos, convenios colectivos, etc.).

(d) División del convenio en partes o artículos, algunas de cuyas obligaciones, tan sólo, es preciso aceptar en el momento de la ratificación, con lo que resulta posible la extensión gradual de las obligaciones según vayan evolucionando la legislación social y los medios de cumplimiento de la misma.

(e) División del convenio en partes diferentes, que permitan la aceptación de obligaciones de distinto nivel o grado.

(f) Cláusulas que permiten — en ciertos casos, a título temporal — la aceptación de normas específicas menos rigurosas por ciertos Estados, por ejemplo cuando no existía en ellos una legislación sobre la materia del convenio con anterioridad a su ratificación o cuando la economía y las instituciones administrativas o médicas no están lo bastante desarrolladas.

(g) Posibilidad de excluir, por ejemplo, a determinadas categorías laborales o empresas o a regiones poco pobladas o insuficientemente desarrolladas.

(h) Aceptación por separado de las obligaciones derivadas de los convenios para quienes trabajan en ciertos sectores económicos.

(i) Cláusulas que facilitan la adaptación en todo momento a los adelantos de las ciencias médicas, remitiendo a la «edición más reciente» de una obra de referencia, o manteniendo constantemente en examen el asunto en función del progreso de los conocimientos.

(j) Adopción de un protocolo facultativo de un convenio, que permita la ratificación del mismo con una mayor flexibilidad o que amplíe sus obligaciones.

(k) Cláusulas de un convenio que revisan parcialmente un convenio anterior, imponiendo otras obligaciones, más actuales, dejando la posibilidad de ratificar el convenio en su forma no revisada.

9. Los convenios y recomendaciones como normas mínimas. El artículo 19, 8), de la Constitución dice así:

En ningún caso podrá considerarse que la adopción de un convenio o de una recomendación por la Conferencia, o la ratificación de un convenio por cualquier Miembro, menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en el convenio o en la recomendación.

10. Consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Además de las disposiciones del Reglamento mencionadas en los párrafos 3 y 4 anteriores, en el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), en su artículo 5, 1), a), y en la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo, 1976 (núm. 152), en su párrafo 5, a), se establece la consulta a representantes de los empleadores y de los trabajadores sobre las respuestas de los gobiernos a los cuestionarios relativos a los puntos incluidos en el orden del día de la Conferencia y los comentarios de los gobiernos sobre los proyectos de texto que hayan de examinarse.

² Así como, ocasionalmente, protocolos, que son revisiones o modificaciones parciales y facultativas de convenios anteriores.

³ Reglamento de la Conferencia Internacional del Trabajo, que contiene disposiciones del Reglamento del Consejo de Administración.

⁴ Los plazos normales para las distintas fases de este procedimiento pueden variar según que la cuestión haya sido inscrita en el orden del día dieciocho meses, por lo menos, antes de la apertura de la reunión en que haya de procederse a la primera discusión o si median menos de once meses entre las dos reuniones pertinentes de la Conferencia (artículo 39, 5) y 8) del R.C.).

⁵ Si han transcurrido menos de once meses entre las dos reuniones, el Consejo de Administración, o su Mesa, pueden aprobar un programa de plazos reducidos (artículo 39, 8)). Al mismo tiempo que solicita de los gobiernos sus observaciones sobre un proyecto de convenio o de recomendación, la Oficina consulta a las Naciones Unidas y a los demás organismos especializados acerca de cualquier disposición del mismo relacionada con las actividades de estas organizaciones y presenta sus observaciones a la Conferencia, junto con las observaciones recibidas de los gobiernos (R.C., artículo 39 bis).

⁶ Véase el artículo 6 del R.C.

⁷ El plazo normal para las distintas fases en este procedimiento puede variar si la cuestión ha sido inscrita en el orden del día menos de veintiséis meses antes de la apertura de la reunión en que haya de discutirse, y el Consejo de Administración, o su Mesa, pueden aprobar un programa de plazos reducidos (artículo 38, 3) del R.C.).

⁸ O de protocolos.

⁹ Al mismo tiempo que solicita de los gobiernos sus observaciones sobre un proyecto de convenio o de recomendación, la Oficina consulta a las Naciones Unidas y a los demás organismos especializados acerca de cualquier disposición relacionada con las actividades de estas organizaciones y presenta sus observaciones a la Conferencia, junto con las observaciones recibidas de los gobiernos (R.C., artículo 39 bis).

¹⁰ O de protocolo.

¹¹ O de protocolo.

¹² Y de los protocolos.

¹³ Véanse también los artículos finales de los convenios y los protocolos.

¹⁴ Véase el documento GB.244/SC/3/3 (noviembre de 1989).