Lutte contre le travail des enfants : cadre juridique - Normes internationales du travail

Ce document décrit le cadre juridique international visant à lutter contre le travail des enfants et présente en détail les dispositions des normes internationales du travail pertinentes

La Convention des droits de l'enfant, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 20 novembre 1989, a été ratifiée par plus de 160 Etats. Les Etats qui ratifient cet instrument doivent, entre autres, protéger l'enfant contre l'exploitation économique et tout travail susceptible de compromettre son éducation ou de nuire à sa santé ou à son bien-être. En vertu de l'article 32 de la Convention des droits de l'enfant, deux types de mesures doivent être prises dans le domaine du travail des enfants:

La portée du droit de l'enfant d'être protégé contre l'exploitation économique est précisée par la référence aux "dispositions pertinentes des autres instruments internationaux". Il faut considérer que tout travail effectué par des enfants dans des conditions en deçà de celles établies par les conventions des Nations Unies¹ ou par celles de l'Organisation internationale du Travail doit être qualifié d'exploitation économique. Trois éléments étroitement liés se retrouvent dans les textes: la nécessité de protéger un mineur vulnérable, le développement futur de l'enfant (physique mais aussi intellectuel) et l'âge minimum approprié.

La forme de la reconnaissance de ce droit de l'enfant est laissée aux Etats qui désirent prendre, pour assurer l'application de cet article, «des mesures législatives, administratives, sociales et éducatives». L'énumération contenue au deuxième alinéa de l'article 32 de la convention donne une indication de l'ampleur et de la diversité des mesures à prendre pour atteindre l'objectif fixé de protection contre l'exploitation économique. La coordination de ces mesures rend nécessaire la définition et l'application d'une politique dont le but est de protéger l'enfant afin de lui permettre de devenir un citoyen responsable. Pour ce faire, des objectifs doivent être définis en prenant en considération la situation existante mais également la vision du futur de la société. La définition de ces objectifs demande une large collaboration entre les acteurs du monde du travail (administration du travail, organisations d'employeurs et de travailleurs) et d'autres secteurs de la société — l'enseignement, la santé, la justice, etc., dans lesquels de nombreuses ONG sont actives.

L'application de la politique ainsi définie dépend des mesures adoptées et des moyens mis en œuvre. L'article 32, paragraphe 2, de la convention établit un minimum de mesures à prendre. Elles sont de trois sortes: la fixation d'un âge minimum ou d'âges minima d'admission à l'emploi; la réglementation des horaires de travail et des conditions de travail des enfants au sens de la convention;² et l'établissement de peines ou des sanctions pour assurer l'application effective de cet article.

Ces mesures doivent tenir compte des dispositions pertinentes des autres instruments internationaux. Si les conventions des Nations Unies établissent des principes généraux qu'il convient de suivre, les mesures d'application pratique sont surtout contenues dans les normes adoptées par l'Organisation internationale du Travail. Depuis 1919, l'OIT a adopté un certain nombre de conventions internationales du travail relatives au travail des enfants ³ auxquelles s'ajoutent des recommandations. En outre, les conventions internationales du travail «générales» sur la liberté d'association, la discrimination, les salaires ou l'hygiène et la sécurité s'appliquent à tous les travailleurs sans distinction d'âge.

Il convient enfin de rappeler que la question de l'exploitation du travail des enfants est soulevée par les organes de contrôle de l'OIT (Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, Commission de l'application des normes de la Conférence internationale du Travail), depuis de nombreuses années, au regard de l'application de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930.

Définition de la politique nationale relative au travail des enfants

Une première remarque s'impose: une politique nationale relative au travail des enfants n'a de sens que si elle est coordonnée avec l'ensemble des autres aspects d'une politique de l'enfance. En premier lieu, la coordination avec la politique en matière de formation est nécessaire. Les objectifs en matière de formation (durée du cursus scolaire primaire obligatoire, capacité des systèmes scolaires primaire et secondaire, orientation des systèmes scolaires, etc.) doivent être pris en ligne de compte pour la détermination de la politique en matière de travail des enfants. Sur un plan pratique, l'âge d'admission à l'emploi doit correspondre à l'âge de fin de scolarité obligatoire. La fixation d'un âge d'admission à l'emploi plus élevé conduit à ce que les enfants qui ont terminé leurs études ne puissent exercer légalement une activité, d'où un risque supplémentaire de travail clandestin. Un âge d'admission à l'emploi moins élevé que l'âge de fin de scolarité obligatoire risque d'inciter certains enfants à abandonner leurs études prématurément. La Convention des droits de l'enfant demande que les Etats reconnaissent le droit de l'enfant de ne pas être astreint à un travail susceptible de compromettre son éducation.

La coordination avec une politique de santé infantile est également évidente. La protection de la santé des enfants est un des éléments déterminants dans la fixation d'âges minima d'admission à l'emploi, âges qui peuvent être différents pour tenir compte de la dangerosité et de la pénibilité du travail.

Le travail des enfants doit également être examiné dans le cadre de la politique de l'emploi. Il n'est pas sans intérêt d'examiner les conséquences d'une politique qui consiste à utiliser une main-d'œuvre salariée infantile, par définition moins coûteuse directement pour celui qui l'emploie, sur le niveau global de l'emploi des adultes. Une des conséquences de l'élévation de la durée de l'obligation scolaire a été de soustraire du marché de l'emploi les enfants et les jeunes adolescents. C'est un des éléments qui a été retenu par l'article 1 de la convention (no 138) pour les objectifs de la politique nationale sur l'âge minimum, adoptée par la Conférence internationale du Travail en 1973: cette politique doit viser "à assurer l'abolition effective du travail des enfants et à élever progressivement l'âge minimum d'admission à l'emploi ou au travail à un niveau permettant aux adolescents d'atteindre le plus complet développement physique et mental".

La recommandation (no 146) sur l'âge minimum , adoptée en 1973, précise le contenu que peut revêtir cette politique nationale et notamment les liens entre celle-ci et une politique de l'emploi, les mesures destinées à assurer aux familles un niveau de vie et de revenu tel qu'elles n'aient pas besoin de recourir au travail de leurs enfants, la création et le développement progressif de moyens suffisants d'éducation et de formation, la création et le développement progressif de services chargés de veiller à la protection et au bien-être des enfants et des adolescents.

La recommandation no 146 dresse une liste de facteurs qui ont une incidence sur le travail des enfants:

Fixation d'un âge minimum d'admission à l'emploi

Plutôt que de parler d'un âge minimum d'admission à l'emploi, il est plus juste de parler d'âges minima différents selon les types d'emploi ou de travail, ou selon les caractéristiques des emplois ou des postes. La Convention des droits de l'enfant, comme les autres conventions adoptées par les Nations Unies, se borne à indiquer qu'un ou des âges minima d'admission à l'emploi doivent être fixés sans autre précision.

L'article 2 de la convention no 138 établit au moins deux âges minima d'admission à l'emploi en dessous desquels "aucune personne d'un âge inférieur ... ne devra être admise à l'emploi ou au travail dans une profession quelconque". L'âge minimum (général) d'admission à l'emploi ne doit pas être inférieur à l'âge auquel cesse la scolarité obligatoire, ni en tout cas à 15 ans, 14 ans à titre de première étape pour les pays dont l'économie et les institutions scolaires ne sont pas suffisamment développées. Les organisations d'employeurs et de travailleurs doivent être consultées pour la fixation de l'âge d'admission à l'emploi à 14 ans.

L'article 3 de la convention no 138 établit, pour l'emploi ou le travail "qui, par sa nature ou les conditions dans lesquelles il s'exerce, est susceptible de compromettre la santé, la sécurité ou la moralité des adolescents", un âge minimum de 18 ans. Le type d'emploi ou de travail visé par cet article doit être déterminé après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs. Sous certaines conditions (garantie de la santé, de la sécurité ou de la moralité, instruction spécifique et adéquate), il est possible d'autoriser, en dépit du risque, l'emploi ou le travail d'adolescents de plus de 16 ans après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs.

Enfin, l'article 7 de la convention prévoit un âge minimum d'admission à l'emploi plus faible que l'âge général pour l'exécution de travaux légers. Selon que l'âge minimum général ait été fixé à 14 ou 15 ans, l'âge minimum pour les travaux légers sera respectivement de 12 ou de 13 ans. L'article 7 précise que les travaux légers sont des travaux i) qui ne sont pas susceptibles de porter préjudice à la santé ou au développement des enfants et ii) qui ne portent pas préjudice à l'assiduité scolaire ou à l'aptitude à bénéficier de l'instruction reçue.⁴ Les définitions que l'on peut trouver dans certaines législations insistent sur les éléments suivants:

Le tableau ci-dessous présente les différentes options ouvertes par la convention no 138 en matière de fixation d'âge minimum.

Des limites et âges différents figurent dans d'autres conventions internationales du travail plus anciennes que la convention no 138. Ainsi, la convention no 5 établit l'âge minimum d'admission à l'emploi dans l'industrie à 14 ans, sauf pour les enfants qui travaillent dans des entreprises où sont seuls employés les membres de leur famille. La convention no 33 dispose que les enfants de moins de 14 ans "ou ceux qui, ayant dépassé cet âge, sont encore soumis à l'obligation scolaire primaire en vertu de la législation nationale", ne peuvent être employés.

Secteurs d'activité économique couverts

Une politique en matière de travail des enfants doit tenir compte des caractéristiques des différents secteurs d'activité. Il importe d'identifier soigneusement les caractéristiques du travail des enfants dans les différents secteurs d'activités. Il serait peu réaliste d'interdire le travail des enfants de moins de 14 ans dans les activités agricoles entreprises par leur famille. Cela ne signifie pas qu'il faille abandonner toute idée de protéger les enfants dans les entreprises familiales, mais qu'il sera impossible d'appliquer à ce type de travail les mêmes règles que celles qui pourraient être mises en œuvre dans les entreprises industrielles ou commerciales.

La convention no 138, qui est une compilation des textes adoptés précédemment par la Conférence internationale du Travail, a vocation pour s'appliquer à l'ensemble des secteurs d'activité, que les enfants soient salariés ou non salariés. Cependant, la convention prévoit en son article 5 qu'il est possible, à titre transitoire, de limiter le champ d'application en spécifiant les branches d'activités ou les types d'entreprises auxquelles la convention sera applicable. Les branches d'activité retenues doivent être indiquées dans une déclaration annexée à la ratification de la convention.

En outre, lorsque l'application de la convention à certaines catégories limitées d'emploi ou de travail soulèverait des difficultés d'exécution spéciales et importantes, il est possible de ne pas l'appliquer à ces catégories après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs. Cette exclusion doit être indiquée dans le premier rapport présenté à l'OIT sur l'application de la convention. Les "catégories limitées d'emploi ou de travail" n'ont pas été définies par la convention. Lors des travaux préparatoires, l'emploi dans les entreprises familiales, les travaux domestiques chez des particuliers, ou certains types de travaux exécutés hors de la surveillance de l'entrepreneur ont été mentionnés.

Emplois ou travaux dangereux

La Convention des droits de l'enfant insiste particulièrement sur cette question des emplois dangereux, les Etats devant reconnaître le droit de l'enfant de n'être astreint à aucun travail comportant des risques ou susceptible de nuire à sa santé ou à son développement physique, mental spirituel, moral ou social. En clair, il s'agit d'interdire les travaux dangereux ou susceptibles de l'être aux moins de 18 ans.

L'article 3 de la convention no 138 prévoit une interdiction analogue. L'âge minimum d'admission à ce type de travail ou d'emploi est fixé à 18 ans. Les types de travaux ou d'emploi visés par cette disposition doivent être fixés par la législation nationale après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs. La recommandation no 146 précise que dans la détermination de ces travaux ou emplois il doit être tenu compte des normes internationales du travail pertinentes, "par exemple, celles qui concernent les substances ou agents toxiques ou les processus dangereux..., le transport des charges lourdes et les travaux souterrains". En outre, ces listes d'emploi devraient être réexaminées périodiquement "à la lumière notamment des progrès de la science et de la technique".

Enfin, lorsque certaines branches d'activité économique ne sont pas couvertes par l'âge minimum (général) d'admission à l'emploi, des dispositions doivent être prises pour interdire aux adolescents les types d'emploi ou de travail comportant des risques.

La dérogation prévue à l'article 3, paragraphe 3, de la convention no 138, permettant aux enfants de plus de 16 ans d'exercer certains types d'emploi ou de travail qui peuvent, de par leur nature ou les conditions dans lesquelles ils s'exercent, être dangereux ou susceptibles de l'être, n'est autorisée qu'aux conditions suivantes:

La réglementation du travail de nuit des enfants et des adolescents procède de la même volonté de les protéger contre des conditions de travail dangereuses pour leur santé ou leur développement.

Le principe fixé par les conventions internationales du travail, comme par la Convention des droits de l'enfant⁵, est l'interdiction du travail de nuit des personnes de moins de 18 ans. Néanmoins, un certain nombre de dérogations sont possibles. Le tableau suivant présente les périodes considérées comme «nuit» par les différents instruments ainsi que la durée des intervalles consécutifs pendant lesquels les enfants ou les adolescents ne doivent pas travailler.

Tableau II. Définition des périodes de nuit et dérogations à l'interdiction du travail de nuit des moins de 18 ans

La convention (no 6) sur le travail de nuit des enfants (industrie), 1919, autorise le travail de nuit des enfants à partir de l'âge de 16 ans dans un nombre limité d'industries à feu continu, l'interdiction générale de tout travail de nuit étant fixée à 18 ans.

La convention (no 79) sur le travail de nuit des enfants (travaux non industriels), prévoit que les Etats pourront exempter de l'interdiction générale du travail de nuit fixé à 18 ans, le service domestique exercé dans un ménage privé et l'emploi à un travail considéré comme n'étant pas nuisible ou préjudiciable aux enfants et adolescents, ni dangereux pour ceux-ci, dans les entreprises familiales où sont occupés seulement les parents et les enfants ou pupilles.

La convention (no 90) sur le travail de nuit des enfants (industrie) (révisée), 1948, prévoit les mêmes exceptions que la convention no 79. En outre, elle autorise le travail de nuit des enfants de 16 à 18 ans lorsque les besoins de leur apprentissage ou de leur formation l'exigent dans les entreprises ou occupations déterminées qui nécessitent un travail continu.

Conditions de travail des enfants

La Convention des droits de l'enfant exige l'adoption d'une réglementation appropriée des horaires de travail et des conditions d'emploi. Il y a lieu de rappeler que la plupart des normes internationales du travail s'appliquent sans distinction fondée sur l'âge: elles sont donc applicables aux enfants qui travaillent au même titre que les travailleurs majeurs de l'un ou l'autre sexe. En vertu de l'article 7 de la convention no 138, des mesures doivent être prises pour établir la durée et les conditions de travail pour les travaux légers et pour les personnes de moins de 15 ans qui n'ont pas encore achevé leur scolarité obligatoire.

La recommandation no 146 dresse une liste de points relatifs aux conditions d'emploi devant faire l'objet d'une attention particulière:

La question de l'examen médical des enfants et des adolescents qui sont amenés à travailler n'est pas explicitement abordée par la Convention des droits de l'enfant. Il convient à cet égard de rappeler que les mesures énumérées au paragraphe 2 de l'article 32 de la convention constituent un minimum et que, pour donner effet aux obligations du premier paragraphe, d'autres mesures sont nécessaires .⁶

Les conventions internationales du travail nos 77, 78 et 124 prévoient un examen médical approfondi, permettant de déterminer l'attitude à l'emploi, préalable à l'engagement et un contrôle médical suivi jusqu'à l'âge de 18 ans. L'emploi d'une personne de moins de 18 ans ne pourra être continué que moyennant un renouvellement de l'examen médical d'aptitude à l'emploi chaque année. Les conventions n'indiquent pas qui, de l'employeur ou de l'Etat, doit supporter le coût de ces examens mais précisent qu'ils "ne doivent entraîner aucun frais pour l'enfant ou l'adolescent, ou pour ses parents".

Peines, sanctions et autres mesures d'application

La Convention des droits de l'enfant comme la convention no 138 de l'OIT disposent que des sanctions soient adoptées pour assurer l'application effective des mesures qu'elles prévoient. On peut dire des sanctions en matière d'application du droit du travail qu'elles revêtent un caractère nécessaire mais non suffisant. Elles sont indispensables si elles sont appliquées, mais elles ne suffisent pas par elles-mêmes à assurer l'application de la législation du travail.

C'est la raison pour laquelle la convention no 138 prévoit, à l'article 9, que "toutes les mesures nécessaires, y compris des sanctions appropriées" soient prises pour assurer l'application effective de la convention. Parmi ces mesures, il convient de faire une mention particulière au renforcement des services d'inspection du travail, par exemple en formant spécialement les inspecteurs et les contrôleurs à déceler les abus en matière de travail des enfants et des adolescents et à y porter remède.

Au-delà des milieux spécialisés, il importe d'informer et de sensibiliser les enfants et les parents, les employeurs et les organisations de travailleurs sur les tenants et les aboutissants du travail des enfants. Un travail tout particulier doit être mené en direction des enseignants, principalement ceux qui ont la charge des enfants arrivant dans les catégories d'âges particulièrement vulnérables.

¹Voir Article 10 (3) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels: ... "Les enfants et les adolescents doivent être protégés contre l'exploitation économique et sociale. Le fait de les employer à des travaux de nature à compromettre leur moralité ou leur santé, à mettre leur vie en danger ou à nuire à leur développement normal doit être sanctionné par la loi. Les Etats doivent aussi fixer des limites d'âge au-dessous desquelles l'emploi salarié de la main-d'œuvre enfantine sera interdit et sanctionné par la loi." Voir également Article 24 (1) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques: "Tout enfant, sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l'origine nationale ou sociale, la fortune ou la naissance, a droit de la part de sa famille, de la société et de l'Etat, aux mesures de protection qu'exige sa condition de mineur.» Voir également Article 1 (d) de la Convention supplémentaire relative à l'abolition de l'esclavage, de la traite des esclaves et des institutions et pratiques analogues à l'esclavage: «Toute institution ou pratique en vertu de laquelle un enfant ou un adolescent de moins de 18 ans est remis, soit par ses parents ou par l'un d'eux, soit par son tuteur, à un tiers, contre un paiement ou non, en vue de l'exploitation de la personne, ou du travail dudit enfant ou adolescent." of the International

² Cf. Article premier: ... "un enfant s'entend de tout être humain âgé de moins de 18 ans".

³ Convention (no 5) sur l'âge minimum (industrie), 1919; convention (no 6) sur le travail de nuit des enfants (industrie), 1919; convention (no 7) sur l'âge minimum (travail maritime), 1920; convention (no 10) sur l'âge minimum (agriculture), 1921; convention (no 15) sur l'âge minimum (soutiers et chauffeurs), 1921; convention (no 33) sur l'âge minimum (travaux non industriels), 1932; convention (no 58) (révisée) sur l'âge minimum (travail maritime), 1936; convention (no 59) (révisée) sur l'âge minimum (industrie), 1937; convention (no 60) (révisée) sur l'âge minimum (travaux non industriels), 1937; convention (no 77) sur l'examen médical des adolescents (industrie), 1946; convention (no 78) sur l'examen médical des adolescents (travaux non industriels), 1946; convention (no 79) sur le travail de nuit des enfants et des adolescents (travaux non industriels), 1946; convention (no 90) sur le travail de nuit des enfants (industrie) (révisée), 1948; convention (no 112) sur l'âge minimum (pêcheurs), 1959; convention (no 123) sur l'âge minimum (travaux souterrains), 1965; convention (no 124) sur l'examen médical des adolescents (travaux souterrains), 1965; convention (no 138) sur l'âge minimum, 1973. Rechercher le texte integral de ces conventions dans ILOLEX.

⁴ Des exemples de travaux considérés comme légers figurent au paragraphe 2 de la recommandation (no 41) sur l'âge minimum (travaux non industriels), 1932: commissionnaires, distribution de journaux, travaux effectués à l'occasion de sports ou de jeux, cueillette et vente de fleurs et de fruits. La participation des enfants aux travaux légers devrait également être conditionnée à l'autorisation des parents, à un certificat médical d'aptitude physique «et, le cas échéant, l'avis préalable des autorités scolaires». Les heures de travail devraient être adaptées à l'horaire scolaire et à l'âge de l'enfant. La convention (no 32) sur l'âge minimum (travaux non industriels), 1932, prévoit dans son article 3, paragraphe 1, que les travaux légers ne doivent pas excéder 2 heures par jour, «aussi bien les jours de classes que les jours de vacances, le nombre total quotidien des heures consacrées à l'école et aux travaux légers ne devant en aucun cas dépasser sept».

⁵ Comme indiqué précédemment, les Etats doivent reconnaître le droit de l'enfant (18 ans en vertu de l'article premier) de n'être astreint à aucun travail susceptible de nuire à sa santé.

⁶ Cf. Les dispositions de l'article 24 de la Convention des droits de l'enfant (droit à la santé et au bénéfice des services médicaux et de rééducation).