Manuel sur les procédures en matière de conventions et recommandations internationales de travail - 5

24. Inadmissibilité des réserves. Les conventions contiennent diverses dispositions assurant de la souplesse (voir paragr. 7 et 8 ci-dessus); certaines autorisent expressément les Etats qui les ratifient à limiter ou à spécifier les obligations assumées du fait de la ratification (paragr. 20 à 23). Toutefois, à l'exception des limitations des obligations expressément prévues dans une convention, aucune ratification avec réserves n'est possible.²⁷

25. Enregistrement des ratifications et acceptation des obligations. Les articles finals de toutes les conventions contiennent des dispositions relatives à l'enregistrement des ratifications par le Directeur général, à leur notification à tous les Etats Membres et à la communication de renseignements au Secrétaire général des Nations Unies aux fins d'enregistrement, conformément à l'article 102 de la Charte des Nations Unies. Toutes les ratifications sont communiquées au Conseil d'administration et sont notifiées aux Etats Membres par voie de publication au Bulletin officiel. Les déclarations et autres actes, acceptant ou modifiant les obligations, mentionnés aux paragraphes 20 à 23 ci-dessus sont traités de la même manière.

26. Entrée en vigueur. Chaque convention contient une disposition concernant son entrée en vigueur. La pratique ordinaire depuis 1928 a été de prévoir l'entrée en vigueur de la convention douze mois après l'enregistrement de la seconde ratification et, par la suite, pour chaque Etat qui la ratifie, douze mois après l'enregistrement de sa ratification. Plusieurs conventions maritimes ou autres contiennent des dispositions différentes. Une convention ne peut déployer aucun effet en droit international avant son entrée en vigueur.

27. Obligations découlant de la ratification. L'article 19, paragraphe 5 d), de la Constitution oblige l'Etat à "prendre telles mesures qui seront nécessaires pour rendre effectives les dispositions" d'une convention ratifiée.²⁸ Il s'agit donc de garantir l'application de la convention dans la pratique et de lui donner effet par voie législative.

28. Incorporation dans le droit interne. Dans certains pays, la Constitution confère force de droit interne aux conventions ratifiées. En pareil cas, il faut prendre des mesures expresses visant à:

(a) éliminer toute divergence entre les dispositions de la convention et la législation et la pratique nationales antérieures;

(b) donner effet aux dispositions de la convention qui ne sont pas exécutoires par elles-mêmes (par exemple, les dispositions exigeant que certaines questions soient déterminées par la législation ou la réglementation nationale, ou qu'elles soient réglées par les autorités compétentes, ou encore qui appellent des modalités administratives particulières);

(c) prescrire des sanctions, si nécessaire;

(d) veiller à ce que toutes les personnes et autorités intéressées (employeurs, travailleurs, inspecteurs du travail, cours, tribunaux et autres administrations) soient informées de l'incorporation de la convention dans le droit interne et, s'il y a lieu, reçoivent toutes instructions utiles.

29. Consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs. Le paragraphe 5 c) de la recommandation no 152 prévoit la consultation des représentants des organisations d'employeurs et de travailleurs, compte tenu de la pratique nationale, sur la préparation et la mise en œuvre des mesures législatives ou autres afin de donner effet aux conventions (en particulier lorsqu'elles sont ratifiées) et aux recommandations. Il s'applique notamment aux mesures à prendre pour consulter et collaborer avec les représentants des employeurs et des travailleurs.

30. Territoires non métropolitains. L'article 35 de la Constitution prévoit que les Etats Membres feront des déclarations sur l'application des conventions aux territoires non métropolitains dont ils assurent les relations internationales.²⁹

31. Effet du retrait d'un Membre de l'OIT. L'article 1, paragraphe 5, dernière phrase, de la Constitution dispose ce qui suit:

... Lorsqu'un Membre aura ratifié une convention internationale du Travail, [son] retrait [de l'Organisation] n'affectera pas la validité, pour la période prévue par la convention, des obligations résultant de la convention ou y relatives.

32. Listes des ratifications. Le Bureau publie un rapport à la Conférence³⁰ indiquant les ratifications par convention et par pays.

IV. Rapports sur les conventions ratifiées

33. Obligation de faire rapport. L'article 22 de la Constitution³¹ dispose ce qui suit:

Chacun des Membres s'engage à présenter au Bureau international du Travail un rapport annuel sur les mesures prises par lui pour mettre à exécution les conventions auxquelles il a adhéré. Ces rapports seront rédigés sous la forme indiquée par le Conseil d'administration et devront contenir les précisions demandées par ce dernier.

34. Système d'envoi des rapports. En novembre 1993³², le Conseil d'administration a approuvé le système suivant d'envoi des rapports, qui entrera en vigueur en 1996 pour une période d'essai de cinq ans:³³

(a) Premier et deuxième rapports. Un premier rapport détaillé³⁴ est demandé l'année qui suit l'entrée en vigueur d'une convention pour un pays donné. Un deuxième rapport détaillé est demandé deux ans après le premier (ou une année après, s'il s'agit de l'année pendant laquelle tous les Etats liés par cette convention sont de toute façon tenus de présenter un rapport périodique).

(b) Rapports périodiques. Des rapports ultérieurs sont demandés périodiquement sur l'une des bases suivantes, étant entendu que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations peut demander des rapports détaillés en dehors de la périodicité ordinaire.

(i) Rapports biennaux. Des rapports détaillés sont automatiquement demandés tous les deux ans pour les dix conventions suivantes, qui sont considérées comme des conventions prioritaires:³⁵

-- liberté syndicale: nos 87 et 98; -- abolition du travail forcé: nos 29 et 105; -- égalité de chances et de traitement: nos 100 et 111; -- politique de l'emploi: no 122; -- inspection du travail: nos 81 et 129; -- consultations tripartites: no 144.

(ii) Rapports quinquennaux.. Des rapports simplifiés³⁶ sont demandés tous les cinq ans pour les autres conventions, conformément au tableau ci-après. Un rapport détaillé est néanmoins demandé dans les cas suivants:

-- lorsque la commission d'experts a formulé une observation ou une demande directe qui appelle une réponse; -- lorsque la commission d'experts considère qu'un rapport détaillé devrait être présenté, du fait de changements intervenus dans la législation ou la pratique d'un Etat Membre qui seraient susceptibles d'affecter l'application de la convention par celui-ci.

(c) Rapports non périodiques.. Des rapports détaillés non périodiques sur l'application d'une convention sont demandés dans les cas suivants:

(i) lorsque la commission d'experts, de sa propre initiative ou à l'initiative de la Commission de l'application des normes de la Conférence, en fait la demande;

(ii) lorsque la commission d'experts est appelée à examiner la suite donnée aux procédures engagées au titre des articles 24 et 26 de la Constitution ou devant le Comité de la liberté syndicale;³⁷

(iii) à la suite de commentaires présentés par des organisations nationales ou internationales d'employeurs ou de travailleurs, lorsque la commission d'experts estime que les réponses des gouvernements, ou l'absence de telles réponses, justifient l'envoi d'un rapport détaillé;

(iv) lorsqu'il n'est pas présenté de rapport ou de réponse aux commentaires des organes de contrôle (en cas d'absence répétée de réponse, ou de réponse manifestement insuffisante, la commission d'experts peut procéder à l'examen de la situation sur la base des informations disponibles).

(d) Exemption de l'obligation de faire rapport. Sous réserve des conditions et sauvegardes adoptées par le Conseil d'administration,³⁸ aucun rapport n'est demandé sur les conventions ne répondant plus aux besoins actuels.³⁹

35. Rapports détaillés. Un rapport détaillé devrait être présenté selon le formulaire approuvé par le Conseil d'administration pour chaque convention. Ce formulaire reproduit les dispositions de fond de la convention qui appellent des informations et contient des questions précises sur certaines de ces dispositions. Les réponses reçues doivent faciliter la préparation des informations permettant aux organes de contrôle d'apprécier la manière dont la convention est appliquée. Un formulaire type de rapport contient aussi des questions sur les matières suivantes:

(a) Lois, règlements, etc. Tous les textes pertinents, législatifs ou autres, devraient être mentionnés, et des copies en être remises, à moins que ces textes n'aient été communiqués antérieurement.

(b) Exclusions, exceptions ou autres limitations autorisées. Plusieurs conventions permettent d'exclure de leur application certaines catégories de personnes, d'activités économiques ou de régions, mais demandent à l'Etat qui les ratifie et entend se prévaloir de ces limitations d'indiquer dans son premier rapport au titre de l'article 22 dans quelle mesure il se propose d'y recourir. Il est donc essentiel que le premier rapport contienne des indications à ce sujet puisque, si tel n'est pas le cas, les limitations ne seront plus autorisées. Ces mêmes conventions peuvent demander l'inclusion, dans les rapports ultérieurs présentés au titre de l'article 22, de données indiquant la mesure dans laquelle la convention s'applique néanmoins aux personnes, activités ou régions exclues.

(c) Mise en œuvre de la convention. Des informations détaillées devraient être données pour chacun des articles en ce qui concerne les dispositions législatives ou autres mesures qui lui donnent effet. Certaines conventions demandent d'inclure dans les rapports des informations particulières (sur l'application pratique de la convention ou de certains de ses articles, ou sur son application dans les cas d'exclusion).

(d) Effet de la ratification. Des informations sont demandées sur toutes dispositions constitutionnelles donnant force de loi à une convention ratifiée et sur les mesures additionnelles prises pour lui donner effet.⁴⁰

(e) Commentaires des organes de contrôle. Lorsque la commission d'experts ou la Commission de l'application des normes de la Conférence ont fait des commentaires ou demandé des informations, le rapport devrait indiquer les mesures prises et fournir les informations requises.

(f) Application. Les gouvernements sont priés d'indiquer les autorités responsables de l'administration et de l'application des lois, règlements, etc. pertinents, et de donner des informations sur leurs activités. Des copies des rapports établis par ces autorités peuvent être annexées ou être mentionnées si ces rapports ont déjà été communiqués.

(g) Décisions judiciaires ou administratives. Les gouvernements sont priés de fournir soit une copie, soit un résumé des décisions pertinentes.

(h) Appréciation générale. Les gouvernements sont priés de formuler une appréciation générale sur la manière dont la convention est appliquée et de communiquer des extraits des rapports officiels, des statistiques des travailleurs visés par la législation ou les conventions collectives, des renseignements sur les infractions à la législation et les poursuites engagées, etc.

(i) Observations des organisations d'employeurs et de travailleurs. Des informations complètes devraient être fournies avec toute réponse du gouvernement.⁴¹

(j) Communication des copies des rapports aux organisations d'employeurs et de travailleurs. Les noms des organisations auxquelles des copies ont été communiquées devraient être indiqués.⁴²

36. Rapports simplifiés. Ces rapports ne concerneront que les points suivants:

(a) Lois, règlements, etc.: informations sur les changements apportés à la législation et à la pratique qui affectent l'application de la convention, ainsi que sur la nature et les effets de ces changements.

(b) Mise en œuvre de la convention: informations statistiques ou autres et communications prescrites par la convention en question (y compris les informations requises sur toute exclusion autorisée).

(c) Communication des copies des rapports aux organisations d'employeurs et de travailleurs: indication des organisations d'employeurs et de travailleurs auxquelles copie du rapport simplifié a été envoyée.

(d) Observations des organisations d'employeurs et de travailleurs: commentaires reçus des organisations d'employeurs et de travailleurs auxquelles copie du rapport simplifié a été envoyée.

37. Consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs. L'article 5 1) d) de la convention no 144 et le paragraphe 5 e) de la recommandation no 152 prévoient la consultation des représentants des organisations d'employeurs et de travailleurs sur les questions soulevées par les rapports à présenter sur les conventions ratifiées.

38. Communication des rapports aux organisations d'employeurs et de travailleurs. En vertu de l'article 23, paragraphe 2, de la Constitution, copie de tous les rapports sur l'application des conventions ratifiées devrait être communiquée aux organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs. Cette communication peut être faite soit avant de mettre au point le texte définitif des rapports, ce qui permet de tenir compte des observations sollicitées, soit en même temps que l'envoi des rapports au Bureau. Dans tous les cas, lorsqu'ils envoient leurs rapports au BIT, les gouvernements devraient indiquer les organisations auxquelles ils les ont communiqués. Ces organisations peuvent présenter toutes les observations qu'elles jugent opportunes sur l'application des conventions ratifiées.

39. Observations des organisations d'employeurs et de travailleurs.. Les observations d'une organisation sur la mise en œuvre d'une convention ratifiée ou la législation pertinente peuvent être reçues directement par un gouvernement. Elles peuvent porter expressément ou non sur l'un des rapports du gouvernement. Des informations complètes — comprenant normalement une copie des observations — doivent être envoyées dans le rapport du gouvernement, de même que toute réponse que celui-ci jugerait opportun de faire. Les observations d'une organisation peuvent aussi être reçues directement par le Bureau: dans ce cas, celui-ci en accuse réception et en envoie en même temps copie au gouvernement intéressé, pour qu'il puisse y répondre.

40. Procédures de l'OIT de demande de rapports.⁴³

(a) Les rapports sur l'application des conventions ratifiées sont demandés par lettre envoyée aux gouvernements en février de chaque année, à laquelle sont joints: une liste des conventions sur lesquelles des rapports détaillés ou simplifiés sont dus; les formulaires de rapport adoptés par le Conseil d'administration pour les rapports détaillés; des questionnaires plus brefs pour les rapports simplifiés; copie des observations et des demandes directes de la commission d'experts auxquelles des réponses doivent être données; copie de toute discussion d'un cas individuel sur lequel un rapport doit être présenté à la Commission de l'application des normes de la Conférence; des notes explicatives sur les questions dont il doit être tenu compte dans la préparation des rapports. Copie des demandes de rapports et des commentaires de la commission d'experts y relatifs est également envoyée aux organisations nationales d'employeurs et de travailleurs.

(b) Conformément à la décision du Conseil d'administration, les rapports doivent parvenir au Bureau entre le 1er juin et le 1er septembre de chaque année au plus tard.⁴⁴ Des rappels sont adressés aux gouvernements qui n'ont pas envoyé leurs rapports en temps voulu, et la question peut être examinée avec les délégués gouvernementaux lors de la session de juin de la Conférence. Les bureaux régionaux de l'OIT peuvent également être requis de faciliter le contact avec les gouvernements concernés.

(c) En réponse à la demande de la commission d'experts, le Bureau vérifie, au reçu des rapports des gouvernements, s'ils contiennent les informations et les documents requis dans les observations ou demandes directes de la commission d'experts ou dans les observations de la Commission de la Conférence. Si tel n'est pas le cas, le Bureau, sans entrer dans le fond de l'affaire, attirera l'attention du gouvernement intéressé sur la nécessité de donner une réponse. Lorsque les rapports ne sont pas accompagnés des textes législatifs, des statistiques ou autres documents pertinents qui ne sont pas disponibles autrement, le Bureau est également tenu d'écrire aux gouvernements intéressés et de les prier d'envoyer ces documents. Les informations fournies sont examinées quant au fond par les organes de contrôle compétents.

41. Résumé. En vertu de l'article 23, paragraphe 1, de la Constitution, un résumé des rapports sur l'application des conventions ratifiées doit être soumis à la session suivante de la Conférence. Ce résumé est présenté sous forme de tableaux abrégés dans le Rapport III (partie 1A). De plus, le Bureau (par l'intermédiaire du secrétariat de la Commission de l'application des normes) met à la disposition des délégués à la Conférence, pour consultation, les copies des rapports sur les conventions ratifiées.

²⁷ Voir le mémorandum soumis par le BIT à la Cour internationale de Justice, Affaire des réserves à la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (BIT Bulletin officiel, vol. XXXIV, n^o 3, 1951, pp. 275-315).

²⁸ Sur l'extinction, du fait de sa dénonciation, des obligations découlant d'une convention ratifiée, voir paragr. 69 à 73 ci-après.

²⁹ En 1964, la Conférence a adopté un instrument modifiant la Constitution afin de remplacer l'article 35 par de nouvelles dispositions concernant les territoires non métropolitains. Cet instrument, qui devait être inséré dans l'article 19, n'est pas entré en vigueur

³⁰ Rapport III (partie 2).

³¹ L'obligation découlant de l'article 22 de faire rapport sur l'application des conventions ratifiées est distincte de diverses autres obligations imposées dans telle ou telle convention et demandant des informations (comme des statistiques ou des rapports de l'inspection du travail) à adresser périodiquement au Bureau international du Travail. Les obligations découlant de telle ou telle convention sont indépendantes et ne sont pas affectées par les changements apportés au système d'envoi des rapports aux termes de l'article 22 qui sont exposés ici.

³² Voir documents GB.258/6/19 (annexe I) et, pour les mesures transitoires, GB.261/LILS/4/4 (nov. 1994).

³³ Il a été décidé de ne plus demander de rapports annuels généraux aux termes de l'article 22.

³⁴ Pour le contenu d'un rapport détaillé, voir paragr. 36 ci-après.

³⁵ Le Conseil d'administration peut revoir périodiquement la liste des conventions prioritaires.

³⁶ Pour le contenu d'un rapport simplifié, voir paragr. 37 ci-après.

³⁷ A ce propos, voir paragr. 74 à 82 ci-après.

³⁸ A sa 229^e session (février-mars 1985). Le paragraphe 4 du document GB.229/10/9 se lit comme suit:

(a) si la situation évoluait de telle manière qu'une des conventions concernées acquiert de nouveau de l'importance, le Conseil d'administration pourrait à nouveau demander que des rapports détaillés soient présentés concernant son application;

(b) les organisations d'employeurs et de travailleurs seraient libres de faire des commentaires sur les problèmes posés dans les domaines couverts par les conventions concernées. Conformément aux procédures établies, ces commentaires seraient examinés par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations qui pourrait demander toute information (y compris un rapport détaillé) qu'elle jugerait appropriée;

(c) sur la base des informations fournies dans les rapports généraux ou autrement disponibles (textes de lois par exemple), la commission d'experts serait libre, à tout moment, de faire des commentaires et de chercher à obtenir des informations sur l'application des conventions concernées, y compris la possibilité de demander un rapport détaillé;

(d) le droit d'invoquer les dispositions constitutionnelles concernant les réclamations et plaintes (art. 24 et 26) au sujet des conventions concernées demeurerait inchangé.

³⁹ Les ving et une conventions considérées actuellement comme relevant de cette catégorie portent les n^os 15, 20, 21, 28, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 43, 48, 49, 50, 60, 64, 65, 67, 86 et 104.

⁴⁰ Voir paragr. 28 ci-dessus.

⁴¹ Voir paragr. 39 ci-après.

⁴² Voir paragr. 38 ci-après.

⁴³ Les procédures d'examen des rapports sont exposées au paragraphe 54 ci-après.

⁴⁴ Les gouvernements peuvent transmettre tous leurs rapports en une fois ou par groupes. Les rapports devront couvrir la période échue à la date de leur transmission.