Manuel sur les procédures en matière de conventions et recommandations internationales de travail - 2

I. Adoption des normes internationales du travail

1. Nature et base constitutionnelle des conventions et recommandations. Les conventions sont des instruments qui, une fois ratifiés, créent des obligations d'ordre juridique. Les recommandations ne sont pas ouvertes à ratification, mais sont destinées à orienter la politique, la législation et les mesures pratiques. Les deux types d'instrument sont adoptés par la Conférence internationale du Travail², et l'article 19 de la Constitution dispose ce qui suit:

1. Si la Conférence se prononce pour l'adoption de propositions relatives à un objet de l'ordre du jour, elle aura à déterminer si ces propositions devront prendre la forme: a) d'une convention internationale; b) ou bien d'une recommandation, lorsque l'objet traité ou un de ses aspects ne se prête pas à l'adoption immédiate d'une convention.

2. Dans les deux cas, pour qu'une convention ou qu'une recommandation soient adoptées au vote final par la Conférence, une majorité des deux tiers des voix des délégués présents est requise.

2. Inscription d'une question à l'ordre du jour de la Conférence. L'ordre du jour de la Conférence est établi par le Conseil d'administration (Constitution, article 14). En cas d'urgence spéciale ou d'autres circonstances particulières, le Conseil d'administration peut décider de soumettre une question à la Conférence pour faire l'objet d'une simple discussion; autrement, la question fera l'objet d'une double discussion (R.C.³, article 34 4), 6) et 7)). Le Conseil d'administration peut également décider de soumettre une question à une conférence technique préparatoire (Constitution, article 14 2); R.C., articles 34 5) et 36). La Conférence elle-même peut décider, à la majorité des deux tiers, d'inscrire une question à l'ordre du jour de la session suivante (Constitution, article 16 3)).

3. Procédure de double discussion. Les stades de la procédure de double discussion⁴sont les suivants:

(a) le Bureau prépare un rapport exposant la législation et la pratique dans les différents pays, ainsi qu'un questionnaire. Ce rapport et ce questionnaire demandent aux gouvernements de consulter les organisations les plus représentatives d'employeurs et de travailleurs avant d'arrêter leurs réponses et sont communiqués aux gouvernements dix-huit mois au moins avant l'ouverture de la session de la Conférence à laquelle la question doit être discutée (R.C., article 39 1));

(b) les réponses des gouvernements doivent parvenir au Bureau onze mois au moins avant l'ouverture de ladite session (R.C., article 39 2));

(c) le Bureau rédige, sur la base des réponses des gouvernements, un nouveau rapport indiquant les principaux points à examiner par la Conférence. Ce rapport est normalement communiqué aux gouvernements quatre mois au moins avant l'ouverture de ladite session (R.C., article 39 3));

(d) ces rapports sont examinés par la Conférence, d'ordinaire en commission; si elle décide que la question est susceptible de faire l'objet d'une convention ou d'une recommandation, la Conférence adopte des conclusions et décide soit d'inscrire la question à l'ordre du jour de la session suivante, soit de demander au Conseil d'administration d'inscrire la question à l'ordre du jour d'une session ultérieure (R.C., article 39 4));

(e) sur la base des réponses et de la première discussion par la Conférence, le Bureau prépare des projets de conventions ou de recommandations et les communique aux gouvernements dans un délai de deux mois après la clôture de la session de la Conférence(R.C., article 39 6))⁵;

(f) les gouvernements sont de nouveau priés de consulter les organisations d'employeurs et de travailleurs et disposent d'un délai de trois mois pour suggérer des amendements et faire des commentaires (R.C., article 39 6))⁵;

(g) sur la base des nouvelles réponses des gouvernements, un rapport final contenant les textes (amendés) des conventions ou recommandations est communiqué aux gouvernements trois mois au moins avant la session de la Conférence à laquelle ils doivent être discutés (R.C., article 39 7))⁵;

(h) la Conférence décide si elle veut fonder sa seconde discussion sur les textes des conventions ou recommandations préparés par le Bureau; elle décide aussi de la façon de les examiner — la procédure ordinaire consiste à les renvoyer tout d'abord en commission. Chaque disposition d'une convention ou d'une recommandation est soumise à la Conférence pour adoption, et les projets ainsi adoptés sont renvoyés au Comité de rédaction⁶ pour la préparation d'un texte définitif. Les textes des instruments approuvés par le Comité de rédaction sont soumis à la Conférence pour un vote final sur leur adoption, conformément à l'article 19 de la Constitution (voir paragr. 1 ci-dessus et R.C., article 40);

(i) si elle repousse une convention contenue dans le rapport d'une commission, la Conférence peut la renvoyer à la commission afin de la transformer en recommandation (R.C., article 40 6));

(j) lorsqu'une convention n'obtient pas, au vote final, la majorité des deux tiers des voix requise pour son adoption, mais seulement la majorité simple, la Conférence décide si la convention doit être renvoyée au Comité de rédaction pour être transformée en recommandation (R.C., article 41).

4. Procédure de simple discussion. Les stades de la procédure de simple discussion⁷ sont les suivants:

(a) le Bureau prépare un rapport sommaire exposant la législation et la pratique dans les différents pays, ainsi qu'un questionnaire en vue de l'élaboration de conventions ou de recommandations ⁸, pour communication aux gouvernements dix-huit mois au moins avant la session de la Conférence à laquelle la question doit être discutée. Les gouvernements sont priés de consulter les organisations les plus représentatives d'employeurs et de travailleurs (R.C., article 38 1));⁹

(b) les réponses des gouvernements doivent parvenir au Bureau onze mois au moins avant la session de la Conférence à laquelle la question doit être discutée (R.C., article 38 1));

(c) sur la base des réponses des gouvernements, un rapport définitif contenant le texte des conventions ou recommandations¹⁰ est communiqué aux gouvernements quatre mois au moins avant l'ouverture de la session de la Conférence (R.C., article 38 2));

(d) si la question a fait l'objet d'une conférence technique préparatoire, le Bureau peut, suivant la décision prise par le Conseil d'administration, soit communiquer aux gouvernements un rapport sommaire et un questionnaire (voir a) et b) ci-dessus), soit rédiger un rapport définitif sur la base des travaux de la conférence technique préparatoire (voir c) ci-dessus; R.C., article 38 4));

(e) l'examen final et l'adoption des conventions et recommandations¹¹ aux termes de la procédure de simple discussion se déroulent comme indiqué au paragraphe 3, alinéas h) à j) ci-dessus.

5. Révision des conventions et recommandations. Les articles 43 à 45 du Règlement prévoient les procédures particulières à suivre en vue de la révision des conventions et recommandations. Elles sont néanmoins, pour l'essentiel, les mêmes que celles décrites aux paragraphes 3 et 4 ci-dessus et, en pratique, elles font référence aux mêmes articles du Règlement.

6. Langues. Les versions française et anglaise des conventions et recommandations¹² adoptées constituent les textes authentiques. Le Bureau peut établir des traductions officielles, et les gouvernements intéressés peuvent les considérer comme faisant foi (R.C., article 42).¹³

7. Circonstances particulières à prendre en considération. L'article 19 de la Constitution dispose également ce qui suit:

3. En formant une convention ou une recommandation d'une application générale, la Conférence devra avoir égard aux pays dans lesquels le climat, le développement incomplet de l'organisation industrielle ou d'autres circonstances particulières rendent les conditions de l'industrie essentiellement différentes, et elle aura à suggérer telles modifications qu'elle considérerait comme pouvant être nécessaires pour répondre aux conditions propres à ces pays.

C'est la raison pour laquelle les rapports sur la législation et la pratique, ainsi que les questionnaires établis par le Bureau conformément aux paragraphes 3 et 4 ci-dessus, demandent aux gouvernements d'indiquer toute particularité nationale de nature à créer des difficultés dans l'application pratique des instruments envisagés et à formuler des suggestions sur la manière de surmonter ces difficultés. Les délégués des employeurs, des travailleurs et des gouvernements à la Conférence peuvent aussi appeler l'attention sur des conditions nationales particulières afin qu'il en soit tenu compte lors de l'élaboration de nouvelles normes.

8. Moyens d'assurer la souplesse des normes. La Conférence a recouru à divers moyens pour assurer la souplesse des normes internationales du travail¹⁴, par exemple:

(a) dispositions prévoyant des normes modifiées pour des pays nommément cités. Depuis un certain temps déjà, la Conférence n'a plus recours à ce moyen;

(b) adoption d'une convention posant des principes de base, accompagnée (ou suivie ultérieurement) d'une recommandation donnant des orientations sur les détails techniques et les modalités d'application;

(c) définition des normes en termes généraux, par exemple pour fixer des objectifs de politique sociale; les méthodes d'application (lois, règlements, conventions collectives, etc.) peuvent ainsi être déterminées en tenant compte des conditions et de la pratique nationales, souvent après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs;

(d) division des conventions en plusieurs parties ou articles, dont un certain nombre seulement doivent obligatoirement être acceptés au moment de la ratification, ce qui permet l'extension progressive des obligations au fur et à mesure du développement de la législation sociale et du renforcement de la capacité à la mettre en œuvre;

(e) division des conventions de manière à offrir le choix entre des parties ayant une portée et des niveaux d'obligations différents;

(f) dispositions permettant (parfois sur une base temporaire) l'acceptation d'une norme plus basse par des pays qui n'auraient, avant la ratification, aucune législation sur la question, ou dont l'économie et les ressources administratives ou médicales n'ont pas atteint un développement suffisant;

(g) dispositions autorisant l'exemption, par exemple, de catégories déterminées de professions, d'entreprises ou de régions peu peuplées ou insuffisamment développées;

(h) dispositions permettant d'accepter des obligations distinctes pour les personnes occupées dans des secteurs déterminés de l'activité économique;

(i) dispositions destinées à se tenir au courant des progrès des sciences médicales en renvoyant à l'«édition la plus récente» d'un ouvrage de référence, ou en réexaminant une question à la lumière des connaissances actuelles;

(j) adoption d'un protocole facultatif à une convention, soit en permettant la ratification de la convention elle-même avec une souplesse accrue, soit en étendant les obligations découlant de la convention;

(k) dispositions dans une convention portant révision partielle d'une convention antérieure et introduisant d'autres obligations facultatives et modernisées, tout en laissant ouverte à ratification la convention dans sa version non révisée.

9. Conventions et recommandations en tant que normes minima. L'article 19 de la convention dispose en outre:

8. En aucun cas, l'adoption d'une convention ou d'une recommandation par la Conférence, ou la ratification d'une convention par un Membre ne devront être considérées comme affectant toute loi, toute sentence, toute coutume ou tout accord qui assurent des conditions plus favorables aux travailleurs intéressés que celles prévues par la convention ou la recommandation.

10. Consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs Outre les dispositions du Règlement mentionnées aux paragraphes 3 et 4 ci-dessus, l'article 5 1) a) de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, et le paragraphe 5 a) de la recommandation (no 152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l'Organisation internationale du Travail, 1976, prévoient que des consultations des représentants des employeurs et des travailleurs doivent avoir lieu au sujet des réponses du gouvernement aux questionnaires sur les points inscrits à l'ordre du jour de la Conférence et des commentaires du gouvernement sur les projets de textes qui doivent être discutés par la Conférence.

² Comme aussi, à l'occasion, les protocoles qui sont des révisions ou des modifications partielles et facultatives de conventions antérieures.

³ Règlement de la Conférence internationale du Travail, y compris les dispositions pertinentes du Règlement du Conseil d'administration.

⁴ Les délais normaux pour les divers stades de la procédure peuvent être modifiés si une question a été inscrite à l'ordre du jour moins de dix-huit mois avant l'ouverture de la session à laquelle la première discussion doit avoir lieu, ou si moins de onze mois séparent les deux sessions auxquelles les discussions doivent avoir lieu (R.C., art. 39 5) et 8)).

⁵ Si l'intervalle entre les deux sessions est inférieur à onze mois, le Conseil d'administration ou son bureau peut approuver un programme comportant des délais réduits (R.C., art. 39 8)). Au moment où il demande aux gouvernements leurs commentaires sur les projets de conventions ou de recommandations, le Bureau consulte les Nations Unies et les autres institutions spécialisées au sujet de toute disposition proposée qui a trait à leurs activités. Les commentaires de ces organisations sont soumis à la Conférence en même temps que les réponses des gouvernements (R.C., art. 39 bis).

⁶ Voir R.C., art. 6.

⁷ Les délais normaux pour les divers stades de cette procédure peuvent être modifiés si la question a été inscrite à l'ordre du jour moins de vingt-six mois avant l'ouverture de la session à laquelle elle doit être discutée; le Conseil d'administration ou son bureau peuvent arrêter un programme comportant des délais réduits (R.C., art. 38, 3)).

⁸ Ou un protocole.

⁹ Au moment où il demande aux gouvernements leurs commentaires sur les projets de convention ou de recommandation, le Bureau consulte les Nations Unies et les autres institutions spécialisées au sujet de toute disposition desdits projets qui a trait à leurs activités. Il soumet leurs commentaires à la Conférence en même temps que les réponses des gouvernements (R.C., art. 39 bis). 39bis).

¹⁰ Ou protocoles.

¹¹ Ou protocoles.

¹² Et protocoles.

¹³ Voir aussi les articles finals des conventions et protocoles.

¹⁴ Voir document GB.244/SC/3/3 (nov. 1989).